Edgar Isch L.: apuntes para la consulta prelegislativa de ley de tierras

02/06/2015

"El potencial violador es quien escoge los derechos sobre los cuales debemos discutir y las normas que él cree que pueden violar los derechos de otros; o, sencillamente pone en discusión lo que le conviene se discuta y deja otros derechos a un costado, como inexistentes".

 

Edgar Isch

 

El jueves 12 de febrero de 2015, el Sistema de Investigación de la Problemática Agraria en el Ecuador, SIPAE, organiza la mesa de discusión sobre el proyecto de Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales propuesta por la Comisión de Soberanía Alimentaria de la Asamblea Nacional.


En la discusión participaron:

 

1. Romelio Gualán (Red Agraria)
2. Carlos Jara (Asesor de Senplades)
3. Fernando Buendía (Investigador)
4. Dioselinda Iza (Dirigente de la CONAIE)
5. Edgar Isch (Universidad Central del Ecuador)

 

El Observatorio del Cambio Rural OCARU ha realizado la transcripción completa de la intervención de Edgar Isch en el panel organizado por SIPAE y compartimos sus valiosos aportes sobre la consulta prelegislativa a todas las personas interesadas.

 

Intervención de Edgar Isch L.

 

1. Instrumentos legales de la consulta prelegislativa

 

La consulta prelegislativa parte del hecho de que la experiencia del Ecuador resulta, probablemente, la primera en el mundo de reconocimiento y aplicación de un proceso que se plantea consulta respecto a los actos legislativos antes de que éstos acontezcan. Pero todos nos hacemos una pregunta: ¿es una consulta útil, una consulta hecha bajo los principios que debe ser realizada o no?.

 

La consulta prelegislativa debe estar diferenciada de la consulta previa ambiental; esta última se refiere a una obra específica en cumplimiento del derecho humano a un ambiente sano y libre de contaminación, mientras la consulta prelegislativa reconoce todos los derechos colectivos que constitucionalmente tienen las comunas, comunidades, pueblos, nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano, el pueblo montubio y se refiere a la normativa y a normatividad en general.

 

¿De dónde surgió la consulta prelegislativa?

 

El primer instrumento que sustenta la consulta prelegislativa viene desde las Naciones Unidas y se trata de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que fuera adoptada por la Asamblea General en septiembre de 2007. Considerando además que la Asamblea General es el mecanismo democrático dentro del sistema de las Naciones Unidas, lo cual le otorga una importante aceptación por los estados del mundo.

 

En el artículo 43 de este instrumento internacional de derechos, entre otras cosas, se manifiesta que: "Los derechos reconocidos en la presente Declaración constituyen las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas del mundo". Normas mínimas, hay que recalcarlo porque a veces se piensa que esta declaración establece el techo de los derechos y lo que contiene es el piso sobre el cual una sociedad como la nuestra o un país como el nuestro, que se define como plurinacional, debería reconocer los derechos de los pueblos y nacionalidades.

 

Y en esta misma Declaración, en el artículo 19, se plantea y a la consulta prelegislativa: "Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado". Resaltemos que la consulta, además de ser realizada con buena, fe debe llegar al punto en el cual exista un consentimiento libre, previo e informado. Es decir, que no se trata de un proceso consultivo que permite que otros tomen la decisión.

 

Respetar estos articulados es fundamental debido a que Ecuador es firmante de esta declaración y el legislativo la ratificó.

 

El segundo instrumento relacionado es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuyo nombre es: "Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales". Es también un documento de cumplimiento obligatorio para el Estado ecuatoriano que lo ha firmado y ratificado. En el artículo 6 se ratifica que la consulta se debe dar a través de procedimientos apropiados, de buena fe, y a través de sus instituciones representativas. Está claro que son condiciones indispensables que se deben cumplir y que deberíamos analizar si se cumplen en el caso ecuatoriano. Claro, alguien podría decir que la buena fe es difícil medir. ¿Cuándo hay o no hay buena fe? Si consideramos que está incluída una actitud sincera de escuchar y tomar positivamente en cuenta los señalamientos, podremos contrastarla más adelante con ciertas declaraciones del asambleísta vicepresidente de la Comisión de la Mesa de Soberanía Alimentaria.

 

Señala, además, que deberá ser realizada apropiadamente con las circunstancias culturales. Sin embargo, recordemos que en la consulta en torno a la Ley sobre los recursos hídricos la CONAIE propuso realizar la consulta dentro de los parámetros culturales indígenas, pero esto no se respetó ya que fue la Asamblea Legislativa la que fijó los plazos, las normas, los instrumentos y demás aspectos que marcar la cancha para el desarrollo la consulta prelegislativa.

 

Sobre la obligación de llegar a un acuerdo, un consentimiento, se ratifica el incumplimiento de parte del Estado ecuatoriano que no reconoce este factor clave del derecho a la consulta.

 

Existe un tercer instrumento que conduce a la aplicación de la consulta prelegislativa, que es la Constitución de la República en su artículo 57, que dispone entre los derechos colectivos los derechos colectivos a los que tenemos que referirnos, el de conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias (de los cuales ya se hablado), que serán inalienables, inembargables, indivisibles; se plantea promover las prácticas de manejo de la biodiversidad y del entorno natural por parte de los pueblos, nacionalidades y comunidades; construir y mantener organizaciones que los respalden y los representen. Y en el numeral 17, de este mismo artículo, se plantea el derecho a ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos.

 

La pregunta es: ¿quién pude decidir, qué cosa puede afectar mis derechos? Y la respuesta lógica es el afectado. El proceso, sin embargo se lleva la inversa.

 

2. Proceso actual de la consulta de ley de tierras

 

En este momento los derechos ya no son considerados derechos, están siendo considerados una dádiva. Se llega a hablar de los derechos calificándolos como privilegios o de manera contraria a los principios de derechos humanos, continuamente se contraponen los derechos relacionándolas con el número de personas que están vinculadas a un conflicto específico. El llamado "interés nacional" es, por ello, empleado para desconocer derechos de los pueblos y las nacionalidades.

 

En la consulta prelegislativa se trata de derechos potencialmente afectados, que por lógica simple podríamos decir que deben ser identificados por quienes pueden recibir la afectación de la medida legislativa. En nuestro caso, se está procediendo a la inversa. Es desde la Asamblea que pretenden decir qué derechos se pueden poner en consulta. En otras palabras, el potencial violador es quien escoge los derechos sobre los cuales debemos discutir y las normas que él cree que pueden violar los derechos de otros; o, sencillamente pone en discusión lo que le conviene se discuta y deja otros derechos a un costado, como inexistentes.


Cuando se trata de derechos hay que recordar que éstos son resultado de la lucha de los pueblos y que esa historia demuestra que son los pueblos los que tienen que decidir en qué pueden estar afectados, cuando es afectación implica violación de derechos y qué prioridades se plantean. Por lo tanto, los temas de consulta deben ser planteados desde abajo, no desde arriba.

 

¿Qué dice el legislador Mauricio Proaño del movimiento Alianza País y vicepresidente de la Comisión donde se discute el proyecto de Ley de Tierras?

 

En el diario La Hora del 4 de febrero de 2015, este asambleísta manifiesta: "las tres temáticas que se van a discutir, están contempladas en 18 artículos del proyecto". Es decir, que de alrededor de 176 artículos sólo se permite discutir 18 y respecto a tres temáticas decididas por la Asamblea. Esos artículos se relacionan con los mecanismos para reconocer cuáles son tierras comunales, si están en uso productivo y cuál debería ser el mecanismo para resolver un problema interno en las comunidades; olvidándose que cuando hablamos de nacionalidades indígenas, el cómo resolver problemas internos es un asunto de la jurisdicción indígena, no de la Asamblea.

 

Pero, además, "Proaño aseguró que todos los artículos revisados garantizan derechos, por lo que no sería necesaria la consulta, pero prefieren cumplir con este mecanismo de participación ciudadana para que ningún tema quede en el aire". En otras palabras, la consulta sólo es un asunto de cumplimiento formal, de cumplir un procedimiento, pero en ningún caso de escuchar con buena fe. Ni siquiera piensan que la consulta sea necesaria. De hecho, eso significa ya violación de los convenios internacionales firmados por el Ecuador que forman también parte de nuestro cuerpo legal.

 

Para el desarrollo correcto de una consulta prelegislativa el punto de partida es asumir el reconocimiento de la existencia de los pueblos y nacionalidades, pero ése no es un hecho de reconocer simplemente que en el Ecuador hay indígenas. Reconocer que hay pueblos y nacionalidades significa reconocer sus derechos; y, entre ellos, reconocer también la existencia de una normativa plural, que existe un derecho positivo estatal, pero que existen con el mismo nivel de validez, las normas calificadas de consuetudinarias, propias de los pueblos indígenas. Sin embargo, ni siquiera el derecho positivo se respetó desde cuando se convocó a la consulta prelegislativa de la Ley de Recursos Hídricos, porque constitucionalmente la consulta prelegislativa debería estar regulada mediante ley; y lo único que se ha hecho es establecer reglamentos.


Cuando hablamos de la pluralidad legal, Carlos Wolmer, uno de los estudiosos de este tema, dice que "reconocer la pluralidad no es suficiente porque se puede reconocer la pluralidad desde una visión colonial o desde una visión descolonial; que puede ésto representar un proyecto conservador identificado con la democracia neoliberal y de desregulación del Estado o como un proyecto emancipador resultado de prácticas sociales insurgentes, siempre y cuando, y ésta es la condición, el reconocimiento parta de que los pueblos deben tomar decisiones respecto a estos aspectos; y que se reconozca, por tanto, que las normas ancestrales no son inferiores, no son locales, no son parciales, no son la excepción, sino que tienen que ser reconocidas como la regla dentro de la vida de esos pueblos".


Es el hecho que para la consulta se establecen una serie de puntos no consultados con las organizaciones; ésto ya pasó con la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, en la que se puso a consulta las tradiciones y lugares sagrados frente a la gestión y manejo ancestral del agua, uso, usufructo, administración, derecho propio, consuetudinario, participación en la representación de las organizaciones sociales. Pero no se permitió el debate, al igual que ahora, sobre el tema de la redistribución.


Para el actual gobierno, que es un gobierno de modernización del capitalismo en el país, para el cual está bien hacer cierta redistribución del ingreso a través de bonos y de otras cosas, es imposible que se planteé la redistribución de la riqueza, pues la redistribución de la riqueza empieza en la redistribución de los medios de producción, entre los cuales se encuentran el agua y la tierra.


Entre los articulados que no se consideraron, por ejemplo, para la Ley de aguas, estaban relacionados con redistribución, la institucionalidad pública, con el régimen tarifario, con la gestión pública de los servicios de agua, riego y consumo, entre muchos otros.


Nuevamente la pregunta es: ¿en estos articulados podía o no podía haber derechos colectivos afectados?; y la respuesta es: ¡sí¡; simplemente que desde la instancia del poder legislativo se decidió no considerarlos y se excluyó a una serie de organizaciones.

 

Se desconoció la vigencia de la normativa indígena en términos generales y específicos, no permitiendo que la consulta se haga como lo planteó la CONAIE, a través de sentencia comunitaria, con sus criterios y prácticas.


La lista final de entidades y organizaciones consultadas en ese momento (para la Ley de aguas) fue de 1494 organizaciones de primer grado, 64 de segundo grado y 12 organizaciones nacionales, en un proceso que irrespetó el propio reglamento de consulta; para hacer nuevas consultas, para incorporar a unos y sacar a otros actores. Aquí quedaba la duda de cuántas de estas organizaciones realmente representaban a pueblos y nacionalidades, porque había organizaciones muy diversas que no garantizaban ser parte de los pueblos.


Pero, además de aquello, el problema es que de las 6.000 comunidades que se considera que hay en el Ecuador, solo participaron 1.500; es decir, 1 de cada 4 comunidades que estaban llamadas a participar, cuyos derechos podían ser violentados, son quienes participaron; todo con un lenguaje jurídico, dentro de un plazo de 20 días, que no representó en absoluto las modalidades de toma de decisiones de los pueblos indígenas.

 

Con estos antecedentes es lógico que los compañeros indígenas, montubios, negros o afroecuatorianos, tengan dudas de participar nuevamente en un proceso de esta naturaleza.


Siendo así, lo que cabe es preguntarse es si la consulta es, en las actuales condiciones, la mejor expresión de las voluntades de los pueblos indígenas y campesinos, o junto a ésta o en su reemplazo tiene que haber otras formas de pronunciamiento social que hablen efectivamente de cuáles son los puntos de vista expresados libremente por las nacionalidades sobre sus propios derechos.

Aportes para el debate


1. ¿Ésta es la consulta que los pueblos indígenas demandaron, no sólo en el Ecuador? ¿Es en realidad una demanda global de los pueblos indígenas, este tipo de consultas?


Respuesta de Edgar Isch:

 

Creo que el primer paso es ese, decirle a la gente que ésta no es la consulta demandada porque la consulta demandada es aquella que cumple los principios de buena fe; de hacerla de acuerdo a la lógica cultural de los pueblos indígenas, que sea determinante y no sólo consultivo. Y de paso, ésto demuestra el riesgo cuando desde arriba se reglamentan los derechos conquistados por los de abajo.

 

Entonces, no permitamos que nos reglamenten el derecho a la resistencia; los derechos hay que ejercerlos antes que reglamentarlos; caso contrario, el derecho a la resistencia seguramente quedará en una larga lista de procedimientos administrativos, que impidan libertades, como se las está impidiendo a través del Decreto # 016. Cuando se dice que se le va a quitar a la CONAIE su casa porque ahí se han hecho reuniones de carácter político, se está desconociendo que un Consejo de Gobierno de nacionalidades es un organismo político de igual carácter que el ejecutivo nacional que dirige un señor presidente, por tanto, tienen todo el derecho y la obligación de hacer política.

 

¿Qué hacer?

 

Lo primero es que, participando o no en la consulta prelegislativa de Ley de Tierras, corresponde hacer las cosas que permitan educar, unificar a los pueblos indígenas, a los campesinos mestizos, montubios y movilizarnos en torno a sus propuestas colectivas. Parte de esa educación, debe contribuir a demandar los cambios al proyecto de Ley, los puntos de discusión que los pueblos indígenas plantean y denunciar, si esos no son acogidos: Es más difícil decir: "tenemos estos puntos de vista y no vamos porque no nos van hacer caso", a decir: "tenemos estos puntos de vista, sabemos que no nos van a hacer caso y vamos a ponerlo en prueba; además, vamos a exigirles que nos hagan caso y vamos a ver cuál es el resultado".

 

Eso frente a la consulta de ley de aguas no se hizo suficientemente, demostrarle a la gente que la consulta se hizo, pero que las propuestas no son escuchadas y que, por tanto, hay que actuar por otras vías para lograr atención.


Segundo, plantear los temas que preocupan a los pueblos y nacionalidades, al margen de la exclusividad de temas que está planteando la Asamblea Nacional. Cuando hablamos de la redistribución de la tierra, debemos tener una visión; la redistribución debe darse al margen de los mecanismos de mercado, está bien fijar el tema de precios, pero es insuficiente, la redistribución no es: "voy a permitir que los pobres compren un poco de tierra para que se sientan satisfechos con el wachufundio". La redistribución es quitarle al rico para darle al pobre, quitarle al que usufructúa la tierra para darle al que la trabaja, y esos principios de reforma agraria siguen totalmente válidos.


2. ¿Qué consecuencias puede traer una ley de estas en el ámbito rural?

 

Respuesta de Edgar Isch:


Si es una Ley que moderniza la producción campesina o, mejor dicho, la producción agrícola y la vida en el agro, significa una ley que va a continuar la línea "descampesinista"; cada vez vamos a tener menos campesinos porque en realidad, para producir 100 ha. en una plantación tipo ingenio se necesitan menos trabajadores que en la agricultura familiar campesina; y eso significa, que hay gente que queda despojada de sus trabajo, o mediante los mecanismos de agricultura bajo contrato, despojada de su verdadera decisión sobre su tierra y que tendrá que movilizarse a la ciudad o convertirse en proletarios agrícolas dentro de las plantaciones.


Esa "descampesinización" significa una afectación social gravísima que no considera la ley, la destrucción de las formas y saberes ancestrales de producción y de vida agraria; y esa destrucción de los saberes ancestrales al no estar considerada, por supuesto, hace que no se considere la vitalidad que tienen esos conocimientos y esas culturas; y esto implica que no sólo se están despojando de tierras, se está despojando de cultura y se están permitiendo formas diversas de concentración.


Una de las cosas que hay que estar alertas es que la Ley habla de propiedades individuales ¡ah!; pero es que los burgueses no siempre tienen la propiedad a su nombre y apellido, pues compañeros. Los terratenientes no la tienen; recuerden los préstamos vinculados con los bancos cuando hubo la crisis bancaria, lo difícil que era identificar un préstamo a una empresa, quiénes eran los dueños, porque resultaba que la mayor parte de acciones tenía otra empresa y de ésta era dueña otra empresa y así sucesivamente hasta llegar al individuo que era el verdadero poseedor de toda la cadena. Ahora tenemos casos como el grupo Wong que, si no me equivoco, tiene 17 grandes haciendas en la provincia de Los Ríos. Con la Ley pueden decir que ninguna es muy grande, pero si se suma el territorio de las 17 haciendas, no puede negar el hecho de que se trata de terratenientes. Casos de este estilo hacen ver que la redistribución no es un problema de mercado sino que la redistribución es problema de justicia social y de ubicación a favor de que sector social es que se quiere trabajar.

 

Organizador del evento: SIPAE
Transcripción de esta intervención: equipo OCARU

 

Fuente: http://www.ocaru.org.ec/index.php/comunicamos/noticias/item/5550-edgar-isch-l-apuntes-para-la-consulta-prelegislativa-de-ley-de-tierras

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